制書就是皇帝說的話。所謂“天子之言曰制，書則載其言。”在周代，帝王的命令叫命。秦始皇滅六國後，改命為制，制即成為用以頒佈皇帝重要的法制命令的專用文書。《秦會要》卷六：“制者，王者之言，必有法制也”。兩漢及魏晉、南北朝的制書，基本上沿用秦朝的規定。唐代的制書，分制書和慰勞制書兩種。除用於頒佈國家重大制度的命令外，還用於官僚的褒獎嘉勉。明代的制書，是皇帝對個別官員或部分官員有所宣告時使用的命令文書。